秦灭六国，完成统一，是中国历史上最为重要的事件之一，划时代的帝国由此建立。秦对后世影响固多，然如诗句“百代都行秦政法”所云，其要在“制”。秦制研究一直深受传世史料缺乏的制约。因而，考古发现，特别是简牍资料的整理发表，对相关学术进步，意义尤重。学人若留意孙楷《秦会要》、徐复《秦会要订补》至杨善群校补《秦会要》的资料补增与条目添设，一定会有很深的感受。
制度史研究中以行政制度为紧要。而地方行政制度虽较中央为基础，却并无轩轾之分。严耕望先生云“地方行政实为一国政治重要之一环，即以国史而论，历代治乱兴亡，造因固多，而人民生活与社会治安恒居于首要之地位”。传世史料对此所记更显简略，“前世史家之侧重政治者，惟于中央为然；至于地方，则殊忽略，史志所记有关地方制度之材料，以视中央，十不当一”（严耕望：《中国地方行政制度史：秦汉地方行政制度》，上海古籍出版社2007年版，第1页）。以《史记》为例，《秦本纪》《秦始皇本纪》《六国年表》及列传多记述秦之大事、君王举动。至于实际统治效能如何，我们从中仅能获模糊的感知。睡虎地秦简等发现后，我们已可由这些出土法律文献了解中央对地方管理的律文规定。此虽较既往大为前进，但制度条文与现实政务运行尚有距离。情况究竟怎样？里耶秦简提供了难得的秦代地方行政史料。
2002年、2005年，湖南省考古工作者先后在龙山县里耶镇里耶古城发现三万八千及五十一枚简牍，其中有字简达一万七千余枚，属秦洞庭郡迁陵县的文书遗存。有别于秦统一置黔中郡的传统认识，始皇廿五年（前222年）于此地实设洞庭郡。政治地理上，洞庭郡及迁陵县可从新—旧、内—外两个层面把握。昭襄王二十九年（前278年），白起拔郢，置南郡，至秦王 政二十四年（前223年）王翦灭楚，50余年间，秦、楚未再发生大规模战争。换言之，南郡在战国后期一直是秦国的东南边郡、最南之边。秦灭楚前，始终未能控制长江中游江水以南地区。南郡以“南”为名，意义即在于此。与南郡相对，秦王 政十八年（前229年）“大兴兵”，陆续消灭诸国。所立郡县称“新地”，新占楚地称“荆新地”“故荆”，官吏称“新地吏”“新地守”，民众称“新黔首”。洞庭郡及迁陵县就属于“新地”。是为新、旧之别。而秦并六国后，洞庭当取代南郡，一度成为新的南边郡。里耶秦简很多材料反映了这一时期的相关情况。始皇三十二年（前215年），帝国政治发生重要转向，开始“外攘四夷”，南北拓边。秦越过五岭，设桂林、南海、象郡。洞庭郡、迁陵县此前为边郡、县，是南下攻略的前沿阵地；此后则转而为内郡、县。是为内、外之分。某种意义上，里耶秦简及里耶古城的发现，为认识秦对“新地”的统治、对边郡、内郡的管理，提供了新的重要认知条件。
一、大县样貌与县令称谓。秦县制确立是商鞅第二次变法的中心环节。秦县行政主官正式称谓为“令”。以往作为权威而被称引的《汉书·百官公卿表上》“县令、长，皆秦官，掌治其县”的表述并不准确。战国秦县长官禄秩为六百石至千石四个等级，整体地位较两汉为高。秦县无论从官吏级别、所辖编户，还是政治、军事职能上，多较汉代突出，呈现“大县”样貌。秦县属吏系统的完善，以设置诸官有秩啬夫为主要标志。秦县内诸官组织较为突出，是秦地方政府对国有资源掌控较多的部分体现。
二、曹、官划分及职能特征。秦官僚组织的复杂特征，向为学界低估。李学勤曾提到“秦的职官系统非常庞大复杂，汉初制度虽由之脱胎，但似已多有减省”（《张家山汉简研究的几个问题》，《郑州大学学报》2002年第3期）。里耶秦简为认识当时县级组织形态与属吏设置提供了一手资料。秦县级组织的突出特点是曹、官之分。以长吏理事之县廷为中心，列曹处内，无印绶，与令、丞关系更密切；诸官相对在外，有印绶，具有更多独立性。参照现代行政组织形式，列曹大体为县廷的“组成部门”，诸官为县廷的“下属机构”。两者的差别是前者可通过“期会”等出席县廷会议，参与讨论；而后者大多没有这类参议权。与现代有所不同的是，秦列曹任职人员在制度上并未完全职务化，即直曹令史仍称令史，而非发展成为固定的曹吏。西汉中期后多见的郡县设曹，实际秦代已发生。以往郡、县属吏分类以“列曹”统摄曹、官的传统认识，也可据此作出调整。而在曹、官运作背后，史类吏员颇显活跃。
三、代理、番上与运作模式。秦迁陵县出现大量守官，涉及令、丞、尉、诸官啬夫、乡啬夫等多种类别。“守”均为代理之义。秦及汉初，“守丞”是县丞在职、因故不在署时的一种权宜设置，丞归即罢，不具试守性质。诸吏在轮换代理县丞过程中，在某一具体时间内，只有一名守丞有权署理文书，也即同一时间内，并不存在多个守丞。各类守官屡见，反映了行政运作的某些特征。这与秦行“吏谁从军”之制，用有限吏员尽力维护文书行政的有效运作，当有关系。里耶秦简《迁陵吏志》集计县内在编官吏，而未计入县令佐、狱佐、尉史、诸官史、乡史、史、士吏等。后类属编外群体。秦代低级佐、史存在“冗”“更”供役方式，令佐且存在他职人员轮流充任情形。战国官僚制形成与“吏”群体的上升，不仅涉及月俸颁行，旧注如颜师古曰“一说，斗食者，岁奉不满百石，计日而食一斗二升，故云斗食也”，刘昭注补引《汉书音义》“斗食禄，日以斗为计”。作为吏之低端，早期“斗食”实以日给的另一面，恐怕还反映低于斗食的佐史，尚有不能稳定获取日给的情形。代理、番上运作模式及编外群体的管理，构成了认识秦官僚组织制度设计的重要线索。
四、吏员规模及徒隶役使。徐龙国曾将长江中下游秦汉“县邑城”依规模分成大小三等，其中“特小型县邑城”面积在25万平方米以下。而里耶古城残存部分面积近2万平方米，颇显特别。银雀山汉简《孙膑兵法·擒庞捐》曾提到“平陵其城小而县大，人众甲兵盛”（二三八）。秦迁陵县军事交通地位突出，县下贰春乡且驻有军队。它在类型上可能与“平陵”接近。迁陵一县官吏近百人，相对于县乡规模与编户数量，吏员规模或属偏多，然当地政府对吏员仍感不足。这为认识秦对“新地”的统治模式及行政管理体制，提供了线索。地方行政运作不仅官、吏参与，实际还涉及官、吏、役的分界及管理。秦代郡县使用大量罪徒役作。秦及汉初，司寇籍附县乡，为编户民，可单独立户，在各类权益上与不入户籍、不居民里、簿籍另立的徒隶多有不同。隶臣妾又与同属徒隶的城旦舂、鬼薪白粲在服役方式、廪食管理、辖配官司、军事参与等方面存在诸多差异。司空与仓是秦代地方管理徒隶的主要机构，而所统群体有别，隶臣妾属仓，城旦舂、鬼薪白粲属司空。各种罪徒在县下诸官劳作，实是统领机构司空、仓二官因需散配诸司的呈现。
以往惯称“汉承秦制”，严耕望也说“秦之与汉虽为两代，而论其制度，则为一体，固不待言”（第3页）。然就地方行政制度而言，即便受秦制影响较大、承秦较为突出的西汉初年，相关制度也呈现出细微差别。至于宋代以降“皇权不下县”的说法，常被扩展至整个中国古代，也值得斟酌。秦通过文书等手段，建立起“中央—郡—县—乡—里”的有效连接，对地方基层控制之深，对人员物资了解之具体，超过很多朝代。西方关于现代国家起源的探讨，常忽视中国古代的情形。有鉴于此，今后秦制研究将承担更多学术重任。中国地方行政制度源远流长，历久弥新。循流溯源，秦地方行政的研究就显得极为重要。里耶秦简陆续刊布，将有望部分改变中国早期地方行政制度研究面貌，并为重新界定和把握中国行政制度在全球史下的范式意义提供一些可能。
